Visievorming bij complexe publieke projecten

Door Bob de Wit & Roel Meijers docenten Strategisch Management Postgraduate Education School of Business and Economics

Voor ondernemingen in de private sector behoort het ontwikkelen van een gedeelde visie op de toekomst tot de moeilijkste processen. Door diverse factoren is visievorming voor publieke organisaties nog veel moeilijker. Het ontwikkelen van een gedeelde visie bij complexe publieke projecten kent de hoogste moeilijkheidsgraad, en dat vraagt om geavanceerde en innovatieve processen van visievorming. In de publieke sector worden innovatieve processen echter gemeden, omdat de expliciete of impliciete voorwaarde is dat processen beheersbaar en voorspelbaar zijn. Er ontstaat een lastig dilemma: kiezen voor een innovatief proces met een goede kans op succes maar ook met een afbreukrisico voor betrokkenen, of kiezen voor een bekend en bewezen proces met beperkt afbreukrisico maar met een geringe kans op een heldere en gedeelde visie. Onze ervaring is dat bij complexe publieke projecten doorgaans de bekende weg wordt begaan, met als gevolg een gebrek aan draagvlak, helderheid, ambitie en snelheid.

Inleiding

Het Nederlandse woord visie kent verschillende betekenissen. Vaak wordt er een persoonlijke mening mee bedoeld, het is een zienswijze over een onderwerp. Op basis van een zekere overtuiging vindt men ergens iets van. Het is de interpretatie van informatie en de ordening van observaties op basis van de wenselijkheid van bepaalde ontwikkelingen. In de politiek en in publieke organisaties is een visie doorgaans afgeleid van een breder politiek en ideologisch wereldbeeld. Idealen worden vervolgens vertaald in beleid, een regeerakkoord of een partijprogramma, in de hoop en verwachting dat het gewenste wereldbeeld dichterbij komt.

Ondernemingen hebben ook overtuigingen en meningen over de wenselijkheid van bepaalde ontwikkelingen. Bedrijven hebben eveneens idealen, in veel gevallen pragmatisch of financieel maar ook vaak maatschappelijk, en op basis hiervan worden keuzen gemaakt en het ondernemingsbeleid geformuleerd. Bedrijven als The Body Shop hebben maatschappelijke idealen, en het farmaceutische bedrijf Johnson & Johnson heeft die al meer dan honderd jaar. In de management literatuur worden de idealen vertaald in de missie. Bedrijven hebben een mission statement, waarin de reden van hun bestaan wordt beschreven en hun bijdrage van het bedrijf aan klanten, aandeelhouders, personeel en andere belanghebbenden.

Naast een missie hebben bedrijven ook een visie, maar hiermee wordt geen mening of overtuiging bedoeld. Een visie – de vertaling van het Engelstalige woord vision – is in de management literatuur een concrete en bereikbare eindsituatie in de toekomst. Hoe ver in de toekomst wordt vooruitgezien hangt van het bedrijf af, zoals verder in dit artikel wordt toegelicht. Bedrijven streven ernaar om een missie en visie te hebben die door alle belanghebbenden wordt begrepen en gedeeld. De management literatuur heeft ook een woord voor meningen en zienswijzen, en dat is ‘perspectief’. Een perspectief is een overtuiging over een variëteit van onderwerpen, zoals het doel van de onderneming of de beste manier om de organisatie aan te sturen. Bedrijven streven ook naar een gezamenlijk ondernemingsperspectief, een gemeenschappelijk uitgangspunt voor het maken van keuzen, voor het verdelen van middelen en voor de wijze waarop het bedrijf met interne en externe belanghebbenden omgaat. Het bepaalt in belangrijke mate de cultuur van de onderneming.

Met de visie van een complex publiek project wordt in dit artikel, vergelijkbaar met de visie van een onderneming, een gewenste of verwachte eindsituatie in de toekomst bedoeld. Het streven is daarbij om ervoor te zorgen dat de visie uiteindelijk gedeeld wordt door alle, of zoveel mogelijk, belanghebbenden. Een gedeelde visie zorgt ervoor dat alle betrokkenen hetzelfde eindbeeld nastreven, waardoor er zo weinig mogelijk tijd, geld en energie wordt verspild en genomen besluiten moeten worden teruggedraaid gedurende de looptijd van het project.

De complexiteit van een publiek project verwijst niet alleen naar de omvang en de technische geavanceerdheid. Het zijn ook de vele belanghebbenden, de variëteit van publieke en private belangen, inspraakprocedures, andere wettelijke kaders, en de politieke context. Het is een geweldige uitdaging om complexe publieke projecten tot een goed einde te brengen, vooral binnen de gestelde tijd en het budget. Het stelt hoge eisen aan het projectmanagement – het organiseren van processen. Die processen beginnen met het formuleren van de gewenste of verwachte eindsituatie – de visie – en dat betekent dat er een gedeelde visie moet komen bij de belanghebbenden. Dit is de fase van het visievormingsproces.

Visievorming

Er bestaan vele perspectieven op de vraag hoe een gedeelde visie het beste kan worden ontwikkeld. Dat begint al met het uitgangspunt voor visievorming: starten in het heden en redeneren vandaar naar de toekomst, of beginnen met een gewenste toekomstige situatie en dan terug redeneren naar het heden. Voor beide valt veel te zeggen. Vanuit het heden redeneren heeft als voordelen dat er informatie beschikbaar is en dat er rekening wordt gehouden met besluiten die niet kunnen worden teruggedraaid en met structuren die de kaders aangeven. De voordelen van starten vanuit de gewenste toekomstige situatie zijn dat men vrijuit kan denken zonder gehinderd te worden door de gegroeide werkelijkheid en dat een langere tijdshorizon kan worden gekozen.

Naast het hierboven geschetste tijdsperspectief zijn er ook verschillende perspectieven over de inrichting van het visievormingsproces. De inrichting hiervan ligt doorgaans in het verlengde van de primaire processen, en dat betekent bijvoorbeeld dat logistieke ondernemingen het visievormingsproces inrichten als een gedetailleerd logistiek proces, ontwerpers als creatief proces, productiebedrijven als een productieproces, verkooporganisaties als verkoopproces en advocatenkantoren als een proces van argumenteren en debatteren. Dat is van belang, want het proces bepaalt in belangrijke mate de uitkomst, de visie zelf.

Door de veelheid en verscheidenheid aan primaire processen zijn er ook verschillende visievormingsprocessen. In de management literatuur worden de diverse processen van strategie- en visievorming op verschillende manieren gegroepeerd. Een prominent voorbeeld is de indeling van Henry Mintzberg et al. (1998) in tien denkscholen (schools of thought) op basis van een multidisciplinaire literatuurstudie. In dit artikel wordt voortgebouwd op de indeling van De Wit & Meyer (1994, 2000, 2005), waarbij de verschillende soorten processen worden teruggebracht tot twee tegengestelde perspectieven: het strategische planning perspectief en het strategisch incrementalisme perspectief.

In het strategische planning perspectief wordt de visie in verschillende processtappen ontworpen en daarna volgens plan uitgevoerd. Het denken komt eerst, daarna wordt uitgevoerd. De processtappen worden ingepland, analyse instrumenten bepaald, deelnemers in het proces vastgesteld, en bevoegdheden en verantwoordelijkheden toegedeeld. Als inbreng in het proces wordt veel informatie vergaard, er worden analyses gemaakt van de huidige situatie, en van wat in de nabije toekomst voorzien wordt. Veel ruimte voor toekomstige vergezichten is er niet, want dan neemt de onzekerheid toe en kan de toekomst niet worden voorzien.

Het uitgangspunt van het strategisch incrementalisme perspectief is een verwachte of gewenste situatie in de verre toekomst. Dat kan de verwachting van een ondernemer zijn, zoals Steve Job’s Apple, de wens van een ideoloog, zoals de Triodos Bank, of een combinatie van beide, zoals Anita Roddick’s The Body Shop. Op basis van de verwachte of gewenste situatie wordt actie ondernomen, en de resultaten geëvalueerd in aantal formele of informele bijeenkomsten zonder vaste agenda. Gaandeweg ontvouwt zich de visie, mede gebaseerd op voortschrijdend en veranderend inzicht.

Kortom, in het strategische planning perspectief wordt de visie ontworpen op basis van wat voorzien wordt en wordt uitgegaan van wat beschikbaar en kenbaar is. De visie is concreet, en niet ver in de tijd. In het strategisch incrementalisme perspectief ontvouwt zich de visie op basis van wat verwacht of gewenst wordt De visie is gericht op een verwachte of gewenste situatie in de verre toekomst. Zie ook figuur 1: Incrementele en planning processen.

De visie

Een planmatig proces leidt tot een weloverwogen visie die gesteund worden door feiten, maar die tegelijkertijd weinig ambitieus en inspirerend, en bovendien vaak vooral cijfermatig is. De nadruk ligt doorgaans op wat voorzien kan worden, en dat is niet heel ver in de toekomst. Een incrementeel proces leidt tot een ambitieuze en inspirerende visie, maar door de nadruk op een verwachte of gewenste situatie in de verre toekomst worden de actuele positie en de feiten ondergeschikt gemaakt, en vaak zelfs terzijde geschoven.

Een visie, de verwachte of gewenste toekomstige situatie, is de dus uitkomst van de keuze voor een bepaald visievormingsproces en het daarbij horende tijdsperspectief. Het is goed mogelijk om zowel een op feiten gebaseerde als ambitieuze en inspirerende visie te ontwikkelen, zoals verder in dit artikel aan de orde komt, maar dat vraagt wel om grote belangstelling voor het organiseren van processen, en daarvoor ontwikkelde competenties en vaardigheden. Veel organisaties zijn echter liever en vaker met inhoudelijke onderwerpen bezig dan met het organiseren ervan. Dat zijn vooral organisaties met hoogopgeleide professionals zoals artsen, advocaten, wetenschappers, en accountants. Als gevolg van het gebrek aan belangstelling, competenties en vaardigheden voor organiseerprocessen, bestaat er bij professionele organisaties een enorm verschil tussen het hoge niveau waarop het vak wordt uitgeoefend en het beperkte niveau waarop processen worden georganiseerd. Dat is bijvoorbeeld te merken aan wachtrijen in ziekenhuizen. In de private sector is er echter een dwingende reden om processen goed te organiseren: de markt. Concurrentie dwingt tot goed georganiseerde en efficiënte processen, zodat er tussen kostprijs en marktprijs een marge overblijft. Zonder marge prijst een professionele organisatie zich – letterlijk en figuurlijk – uit de markt.

Visies van publieke organisaties

Veel publieke instellingen zijn professionele organisaties met hoogopgeleide medewerkers, zoals beleidsmakende publieke organisaties en ziekenhuizen. Anders dan bij private organisaties is er echter geen marktmechanisme dat dwingt, zoals bij beleidsmakende publieke organisaties, of is dat slechts beperkt het geval, zoals bij maatschappen in ziekenhuizen. Publieke organisaties verdiepen zich liever niet in organiseerprocessen, het is vooral de inhoud wat hen boeit. De noodzaak om toch processen beter te organiseren komt, bij gebrek aan dwang vanuit de markt, van de politiek. Politici zetten het effectiever en efficiënter functioneren van publieke organisaties met grote regelmaat op de agenda. Dat leidt soms tot privatisering, zoals bij KPN, soms tot verzelfstandiging, zoals bij energiebedrijven en zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s), en soms tot direct ingrijpen in de organisatie, zoals bij de politie. Politici zijn de baas van publieke organisaties, en die politieke bazen worden democratisch gekozen door de Nederlandse burgers. Men spreekt dan ook van het politiek primaat.

Het politiek primaat impliceert een van bovenaf door de politiek opgelegde visie. De politieke top bepaalt de visie, publieke organisaties voeren uit. Het is een duidelijk perspectief op hoe publieke organisaties worden aangestuurd, namelijk het organisatie leiderschap perspectief. In dit perspectief worden visie, strategie en doelstellingen top-down opgelegd, de hiërarchie is leidend, en macht hangt samen met positie. De hiërarchische verhouding tussen de politieke top en de ambtelijke top klinkt door in publieke organisaties, die ook een organisatie leiderschap perspectief hebben. De vertaling van de politieke visie, strategie en doelstellingen vindt plaats in de top van publieke organisaties Er worden doorgaans weinig andere ambtenaren bij betrokken, ook al hebben die meer direct contact met burgers.

De visie van politici wordt gevormd door partijpolitieke idealen en meningen te mengen met maatschappelijke ontwikkelingen en wensen van democratisch kiezende burgers. Dat mengen betekent dat feiten bijgekleurd worden met meningen over de wenselijkheid van maatschappelijke ontwikkelingen en door voorkeuren van de kiezers. In strategische termen zijn de partijpolitieke idealen de missie die in de tijd nauwelijks verandert, en is de visie een partijprogramma of een regeerakkoord. De visie is wel aan tijd gebonden, want na vier jaar zijn er opnieuw verkiezingen. Binnen vier jaar moeten zowel de besluiten zijn genomen als resultaten zijn bereikt. De oogst van vier jaar regeren heeft immers veel invloed op de verkiezingsuitslag. Het gevolg is dat missies abstract en bijkans axiomatisch zijn, en visies het karakter hebben van korte termijn uitvoeringsplannen. Visies die verder reiken dan vier jaar zijn problematisch voor politici als binnen vier jaar geen concrete resultaten worden bereikt. Dat geldt bijvoorbeeld voor het verhogen van de pensioengerechtigde leeftijd van 65 tot 70 jaar, zoals minister van Sociale Zaken Piet Hein Donner in juli 2008 voorstelde en daardoor de gehele Tweede Kamer tegen zich gekeerd zag, inclusief de fractie van zijn eigen partij, het CDA (Kranenburg, 2008).

Visievorming bij publieke organisaties

Net als professionals in de private sector en in publieke organisaties zijn ook politici vooral gericht op de inhoud, en daarnaast op het verdelen van publieke middelen op basis van politieke prioriteiten. Politieke debatten gaan over doelstellingen en gewenste uitkomsten (oplossingen zoals de één loket gedachte), maar zelden of nooit over organiseerprocessen om de doelstellingen te bereiken of de gewenste uitkomsten te realiseren. Politici organiseren politieke processen om steun te krijgen voor de gewenste doelstellingen, uitkomsten en benodigde middelen. Daarbij moeten politieke bewindvoerders verantwoording afleggen voor het te voeren of uitgevoerde beleid bij het parlement of gemeenteraden, waardoor beleidsambtenaren veel tijd besteden aan het maken van beleidsnotities en plannen. Die plannen moeten verdedigd kunnen worden, en dus is er weinig of geen ruimte voor experimenten en risico’s. Het maken van plannen wil overigens niet zeggen dat beleidsmakende publieke organisaties een plannings perspectief hebben. Planning gaat over het proces, en een plan is een uitkomst, een ding. Een plan kan ook de uitkomst zijn van een incrementeel of een politiek proces.

Eerder in dit artikel is betoogd dat het proces van visievorming een weerspiegeling is van het primaire proces van de organisatie. Het primaire proces van de politiek is een politiek proces, en doordat publieke organisaties top-down worden aangestuurd wordt een visie ook door een politiek proces gevormd. Kenmerkend voor een politiek proces is dat het eigenschappen deelt met zowel het incrementele als het planning perspectief. Het politieke proces kent net als het planning perspectief een korte tijdshorizon, er wordt vanuit de bestaande situatie geredeneerd en de uitkomst zijn uitgebreide plannen en nota’s. Met het incrementele perspectief heeft het politieke proces gemeen dat de visie zich ontvouwt in bijeenkomsten zonder vaste agenda en dat de feiten vaak terzijde geschoven worden of ingekleurd voor een gewenste situatie. De kleuring wordt doorgaans door partijpolitieke idealen bepaald. Zie figuur 2: Het politieke proces. Voorts zijn het politieke debat, het onderhandelen met belanghebbenden en het sluiten van compromissen belangrijke eigenschappen van het politieke proces.

Visievorming bij complexe publieke projecten

De ontwikkeling en uitvoering van complexe publieke projecten is door de omvang en de technische geavanceerdheid een meerjarig avontuur, dat de vierjarige politieke cyclus ver voorbij steekt. Dat geldt bijvoorbeeld voor complexe publieke projecten als het aanleggen van de tweede maasvlakte en de hoge snelheidslijn. Er staat dus spanning op de aard van complexe publieke projecten die een lange termijn visie vereist, en de korte termijn van de politieke cyclus.

Door de veelheid aan belanghebbenden, de variëteit van publieke en private belangen, inspraakprocedures en andere wettelijke kaders is het ontwerpen van een door velen gedeelde visie noodzaak voor complexe publieke projecten. Dat staat op gespannen voet met het politieke proces, waarin een visie zich ontvouwt op basis van ideologisch gekleurde interpretaties van ontwikkelingen. Dat verergert verder als het politieke bewind tussentijds van kleur verandert. Er staat dus ook spanning op de noodzaak om de visie van complexe publieke processen te ontwerpen, en het politieke proces waarin een visie zich ontvouwt.

Innovatieve processen van visievorming

Voor complexe publieke projecten is, kortom, op beide dimensies een ander proces van visievorming noodzakelijk. Een lange termijn visie ontwerpen is voor ondernemingen met veel ervaring met het ontwikkelen van organiseerprocessen lastig, maar niet onmogelijk. En door de tucht van de markt worden voortdurend innovatieve processen ontwikkeld, bijvoorbeeld door gebruik te maken van geavanceerde software. Concurrentie vereist immers dat voordurend wordt geïnnoveerd om de efficiëntie te verhogen en zo goedkopere en betere producten en diensten aan te kunnen bieden. Als daarvoor geëxperimenteerd moet worden met organiseerprocessen als er kans bestaat op succes, dan gebeurt dat ook. Blijkt een nieuw proces succesvol, dan wordt dat de nieuwe praktijk en wordt hier weer verder op voortgebouwd. Het afbreukrisico weerhoudt bedrijven niet van innovaties en experimenten zolang er een reële kans op succes is.

Een bekend voorbeeld van een proces innovatie is scenario planning. Scenario planning combineert het ontwikkelen van lange termijn toekomsten met consistente en concrete korte termijn consequenties. In essentie ontwikkelt scenario planning meerdere visies (scenario’s) op basis van factoren die zowel grote impact hebben als niet te beïnvloeden zijn. Het is bijvoorbeeld voor energieconcerns de olieprijs die niet beïnvloedbaar is en de grootste impact heeft. Vervolgens wordt elk scenario tot in alle consequenties uitgewerkt, alsof deze visie ook werkelijkheid wordt, om vervolgens de consequenties te begrijpen. De methode is halverwege de vorige eeuw ontwikkeld door energieconcern Shell en daarna vaak toegepast door andere private en door publieke organisaties. Scenario planning is heel krachtig als er een of twee allesbepalend factoren zijn, in andere gevallen moet naar een ander proces worden gezocht.

Elk innovatieve proces van visievorming combineert de voordelen van zowel het incrementele als het planning proces, het beste van beide processen dus. Voor complexe publieke projecten zijn dat vooral het proces om tot een ambitieuze en inspirerende lange termijn visie te komen en het proces om een weloverwogen visie te vormen die gesteund wordt door de feiten.

Het combineren van incrementele en planning processen is niet eenvoudig, omdat ontwerpen en ontvouwen verschillende, zelfs tegengestelde processen van visievorming zijn. Veel innovatieve processen van visievorming bestaan daarom uit twee parallelle maar onafhankelijke processen, waar verschillende mensen in betrokken worden. Pas in de laatste fase worden de resultaten van beide processen aan elkaar gerelateerd Dit is wel de belangrijkste fase, want hier moet de meerwaarde van de parallelle procesgang blijken.

De laatste fase, de synthesevorming, wordt ingericht als een dialectisch proces. De uitkomsten van de beide parallelle processen van visievorming vormen als input in de fase van synthesevorming de these en de antithese. Het dialectische proces is een interactief proces, waarin de deelnemers van de beide processen een open dialoog voeren op basis van wederzijds respect en belangstelling. Er moet gezamenlijk gezocht worden naar de mogelijke verbinding tussen beide procesuitkomsten, en dat moet worden volgehouden tot er een consistente en gedeelde visie is.

Afbreukrisico’s van innovatieve processen van visievorming

Een succesvolle synthese is alleen mogelijk als de voordelen worden gecombineerd, en in deze voorwaarde ligt dan ook het belangrijkste afbreukrisico. Het afbreukrisico van innovatieve visievormingsprocessen is vooral dat de nadelen van een van de processen, of erger nog van beide processen gaan overheersen. Als het parallelle incrementele proces leidt tot een onrealistisch vergezicht dat niet te rijmen valt met het feitenmateriaal, dan haken de planners af. Als het parallelle planning proces uitloopt op een overzicht van barrières en onveranderbare beperkingen dan haken de incrementalisten af. Een dialoog is dan niet mogelijk, en dat is het fundament van het dialectische proces.

In het grote belang van de dialoog schuilt het tweede afbreukrisico Een dialoog wordt vaak verward met een debat of een onderhandeling. In een debat wordt geprobeerd anderen te overtuigen van het eigen gelijk. Dat blokkeert de open uitwisseling en het zoeken naar de gemeenschappelijke visie. Het resultaat is dan een compromis waarin de essentie van beide processen is verdampt. In een onderhandeling gaan belanghebbenden bepaalde belangen veiligstellen door een uitruil van bepaalde onderdelen van de visie. Dan ontstaat er een onderhandelde resultante, maar geen gedeelde visie.

Een derde afbreukrisico van het dialectische proces is het gebrek aan beheersbaarheid en voorspelbaarheid op het proces en op de uitkomsten. In het dialectische proces ontstaat een bepaalde dynamiek tussen de deelnemers aan de dialoog, met vaak een verrassende en innovatieve uitkomst. Eigenlijk is dit punt geen afbreukrisico, eerder een eigenschap, maar voor opdrachtgevers wordt het vaak niettemin als een risico ervaren. Dat geldt voor publieke opdrachtgevers meer dan voor private ondernemingen is onze ervaring. De kernvraag is hiermee: hoe organiseren we het dialectische proces? In de volgende paragraaf geven we hier een voorbeeld van.

Voorbeeld: visievorming voor een middelgrote gemeente

In een vorige paragraaf is betoogd dat ondernemingen bij de afweging van kansen en risico’s bereid zijn om het experiment aan te gaan. Bedrijven zijn gewend te innoveren en ondernemersrisico te nemen als er een goede kans op succes is. De private sector vormt de primaire doelgroep van de auteurs, en daarmee is er in diverse bedrijfstakken veel ervaring opgedaan met innovatieve processen van visievorming. Op basis van onze ervaringen zijn concurrentie met andere aanbieders voorstellen gemaakt voor een visievormingsproces van complexe publieke projecten. In deze paragraaf gaan we nader in op een casus, als illustratie op ons betoog. We geven een korte beschrijving van de klantvraag en het proces dat we hebben voorgesteld, om vervolgens te reflecteren op onze ervaringen.

Een middelgrote gemeente stelde in 2007 de volgende vraag: ‘Ondersteun de gemeente bij het ontwikkelen van een gedragen en scherpe visie die de samenhang geeft aan het handelen van de gemeente alsook aan die van diverse stakeholders tot 2030.’ De gemeenteraad stelde daarbij de volgende eisen aan de visie:

  1. Toekomstgericht met een scope die bestuurlijke sturing en randvoorwaarden mogelijk maakt;
  2. Samenhang tussen strategische thema’s en diverse lopende trajecten;
  3. Realistische voornemens die financieel haalbaar zijn;
  4. Maatschappelijk, bestuurlijk en ambtelijk verankerd.

In de vraag herkenden wij de voordelen van zowel een incrementeel proces (een visie voor 2030) als van een planning proces (weloverwogen en realistische visie). De vraag om een gedragen visie betekent de betrokkenheid van de vele stakeholders in het proces. De combinatie van de drie factoren was voor ons aanleiding om een innovatief proces van visievorming te ontwikkelen. Het proces was weliswaar innovatief, en dan vooral voor de gemeente, er was ruime ervaring met vergelijkbare visievormingsprocessen in de private sector. Het grote verschil was het publieke karakter van het proces, en daarmee de externe zichtbaarheid.

Een uitdaging vormde het budget dat voor deze complexe vraag was vrijgemaakt. Het is niet ongebruikelijk dat professionals onderschatten hoeveel tijd en budget processen van visievorming met zich meebrengen, maar in dit geval was het budget wel heel erg krap. Door inventief aanspraak te maken op andere budgetten en op gemeentelijke capaciteit, en door het beschikbare budget op te rekken is er toch een haalbaar voorstel tot stand gekomen.

Het procesontwerp bestond uit drie werkstromen:

  1. Werkstroom Wensen en Willen had als hoofdvraag: ‘Wat zijn ambities van alle stakeholders?’ De doelstelling van deze werkstroom was om zowel de dromen als de nachtmerries van de belanghebbenden te inventariseren. In de naam van deze werkstroom verraadt zich de twee tijdsperspectieven om tot een visie te komen. Een korte termijn visie vertaalt zich in iets willen vanuit het heden, een lange termijn visie vertaalt zich in wensen vanuit de toekomst.
  2. Werkstroom Toekomstscenario’s had als hoofdvraag: ‘Wat zijn de mogelijke toekomstvarianten?’ De doelstelling van deze werkstroom was om de bestaande ontwikkelingen en trends te inventariseren. Zoals elke publieke organisatie had de gemeente vele cijfers en rapporten over trends en ontwikkelingen, en daar waren veel mensen bij betrokken. Trends en ontwikkelingen starten per definitie in het heden, op basis van kennis over het verleden, en daarmee is het tijdsperspectief op visie ontwikkeling bepaald.
  3. Werkstroom Frisse Wind had als hoofdvraag: ‘Wat kunnen we ons niet voorstellen?’ De doelstelling van deze werkstroom was om oorspronkelijke ideeën te inventariseren. Deze werkstroom was met opzet losgekoppeld van de vorige werkstroom om mensen met frisse ideeën over de toekomst een kans te geven, zonder voor de voeten gelopen te worden door ‘realistische’ belanghebbenden.

Het onderscheid tussen de werkstromen 1 en 2 is gemaakt om drie redenen. Ten eerste zijn de visies verschillend: Werkstroom Toekomstscenario’s leidt tot een ontworpen visie, Werkstroom Frisse Wind tot een ontvouwende visie. Ten tweede verschillen de processen: Werkstroom Toekomstscenario’s werd ontworpen als een planmatig proces, Werkstroom Frisse Wind als een incrementeel proces. Ten derde werden met dit onderscheid ook de betrokken mensen gescheiden in twee groepen, waardoor frisse ideeën niet al in de beginfase zouden sneuvelen door de overtuigingskracht van cijfers en kaders. Met name de derde reden is van belang. Binnen de scenario literatuur worden werkstromen 1 en 2  in hetzelfde proces opgenomen, maar volgens de auteurs wordt hiermee onvoldoende onderkend hoe belangrijk het is om verschillende mensen parallel aan de tegenstrijdige processen van visievorming te laten bijdragen. Vooral in de publieke context is dit van groot belang door het primaat van het politieke proces.

De drie werkstromen zouden bestaan uit een serie workshops die onafhankelijk maar parallel zouden worden georganiseerd in een ‘Huis 2030’. Dit huis was niet alleen de thuisbasis waar de bijeenkomsten zouden plaatsvinden, maar ook waar de resultaten van de drie werkstromen visueel zouden worden gepresenteerd. De visualisatie zou worden gerealiseerd door een tekenaar en cartoonist met ervaring in vergelijkbare processen voor private ondernemingen. De visuele resultaten zouden worden gepresenteerd in de ‘werkstroom kamers’. Elke werkstroom zou een eigen kamer krijgen, die overdag open zou staan voor het publiek. Reacties en opmerkingen zouden mogelijk zijn gemaakt met speciale post-it notes, die bij de tekeningen en visualisaties zouden worden geplakt. De post-it notes zouden zowel voor feedback op de resultaten zorgen als voor andere frisse ideeën van passanten.

Naast een fysiek huis zou er ook een virtueel multimediaal huis worden gebouwd op basis van web2 technologie, opengesteld voor publiek. Een additionele functionaliteit van het virtuele huis zou een VisiePedia toepassing worden, een interactief kennissysteem op basis van de WikiPedia technologie, waaraan alle stakeholders via een webmaster konden bijdragen. Het multimediale huis zou toegankelijk worden gemaakt via gratis informatie- en interactiezuilen in de gehele regio, naast uiteraard de gewone internettoegang.

Na afronding van de drie werkstromen zou de synthesefase plaatsvinden. In strak georganiseerde dialoogsessies zouden de resultaten van de drie werkstromen met elkaar vergeleken worden. Er zou op zijn gegaan naar overeenkomsten en verschillen, zonder de professionaliteit en bedoelingen ter discussie te stellen. Debatten zouden taboe zijn. Als afronding zou er een verslag en een gezamenlijke visie worden gemaakt.

Conclusie

Innovatieve processen van visievorming hebben een goede kans op succes, maar kent ook risico’s en een onvoorspelbare afloop. Hieruit ontstaat een lastig dilemma: kiezen voor een innovatief proces met een goede kans op een ambitieuze en inspirerende gedeelde visie maar ook met een bepaalde kans op afbreukrisico voor betrokkenen, of kiezen voor een bekend en bewezen proces met beperkt afbreukrisico voor betrokkenen maar met een geringe kans op een ambitieuze en inspirerende gedeelde visie. Het is een duivels dilemma voor alle betrokkenen die niet zelden tot een patstelling leidt. Zo is ons voorstel in de vorige paragraaf niet tot uitvoering gekomen. De gemeenteraad overzag het afbreukrisico van het proces niet en durfde het ‘experiment’ niet aan. Het concurrerende voorstel – een traditioneel planvormingsproces onder leiding van externe procesmanagers – heeft het echter ook niet gehaald omdat een traditioneel beleidsdocument expliciet niet de bedoeling van de gemeenteraad was.

Onze ervaringen zijn te beperkt om te kunnen generaliseren tot een algemeen geldende conclusie. Indien echter onze ervaringen representatief zijn voor complexe publieke projecten, dan kan worden verwacht dat het experiment niet wordt aangedurfd. Dat is spijtig, omdat een weloverwogen en inspirerende visie die gesteund wordt door feiten nodig is voor complexe publieke projecten. En daarvoor is het beste van zowel incrementele en planmatige processen nodig, zoals in dit artikel is betoogd. Het kan ook problematisch zijn, want zonder een dialectisch proces is er een goede kans dat het slechtste van beide processen te wordt gecombineerd. En dat leidt dan weer tot een gebrek aan draagvlak (geen gedeelde visie), helderheid (geen duidelijke keuzen), ambitie (geen inspirerende einddoelen), en snelheid (geen voortgang door procedurele obstakels en stroperige processen). Bijkomende consequentie is vervolgens dat de projecten moeilijk te budgetteren zijn, en de benodigde budgetten doorgaans dus afwijken van de beschikbare budgetten. Dat veroorzaakt spanning met politici, die gericht zijn op het verdelen van publieke middelen op basis van politieke prioriteiten. En zo vormt het politieke proces het grootste obstakel tot het realiseren van politieke doelen. Het is een interessante paradox.

Literatuur

De Wit, Bob & Ron Meyer, Strategy Process, Content, Context: An International Perspective, London: Thomson, 1994

De Wit, Bob, Ron Meyer. & Kees Breed, Strategisch management van publieke organisaties, Utrecht: Lemma, 2000

De Wit, Bob & Ron Meyer, Strategy Synthesis: Creating competitive advantage by resolving strategy paradoxes, London: Thomson, 2005

Kranenburg, Mark, ‘Donner kijkt alvast een paar kabinetten vooruit’, NRC Handelsblad, 21 juli 2008

Mintzberg, Henry, B. Ahlstrand & J. Lampel, Strategy Safari: A guided tour through the wilds of strategic management, New York: The Free Press, 1998

Dit bericht werd geplaatst in Strategisch Management en getagged met , , , , , , . Maak dit favoriet permalink.

Een reactie op Visievorming bij complexe publieke projecten

  1. Success Sharer zegt:

    Very nice! Keep on posting

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s